Hensikten med prosedyren er å gi overordnede føringer for klima- og miljøarbeidet som reflekterer de regulatoriske krav som påligger Bergen kommune gjennom vedtak og lovverk. I tillegg har prosedyren som mål å standardisere klima- og miljøkrav som benyttes i anskaffelser i kommunen, og sikre at det iverksettes relevante og effektive tiltak i den enkelte avdeling.
Prosedyren omfatter alle enheter i Bergen kommune som gjennomfører anskaffelser.
Bergen kommune skal stille krav til ivaretakelse av klima og miljø i anskaffelsene. Dette følger av Anskaffelsesstrategi med handlingsplan 2022-2025, lov om offentlige anskaffelser § 5 første og andre ledd, og forskrift om offentlige anskaffelser § 7-9.
Det foreligger en rekke politiske vedtak og handlingsplaner for hvordan klima/miljø skal ivaretas i Bergen kommune. Her er noen av dem:
Bergen kommune skal:
Hvordan klima- og miljøhensyn skal ivaretas, må vurderes konkret i hver enkelt konkurranse, blant annet i lys av konkurransesituasjonen, markedets modenhet og anskaffelsens karakter og omfang. Vi bør tilstrebe å anvende standardkrav, særlig i mindre anskaffelser.
Markedsundersøkelser bør gjennomføres i større og strategisk viktige anskaffelser, og når anskaffelsen har stor påvirkning på klima og miljø. Videre er det særlig relevant når en har lav kunnskap om markedssituasjonen, eller der hvor det har vært betydelig bevegelse i markedet siden forrige tilsvarende anskaffelse.
Fra og med 1. januar 2024 skal alle offentlige oppdragsgivere som hovedregel vekte klima- og miljøhensyn med minst 30 prosent i offentlige anskaffelser over NOK 100 000. Det finnes to viktige unntak: Ett for anskaffelser med uvesentlig miljøbelastning, og ett for tilfeller der det er klart at miljøeffekten er bedre ved bruk av minstekrav i kravspesifikasjonen enn tildelingskriterier.
Første steg er å skaffe seg oversikt over den planlagte anskaffelsens miljøbelastning. Hensikten er å avgjøre om anskaffelsen etter sin art har et klimaavtrykk og en miljøbelastning, eller om denne er uvesentlig.
DFØ definerer miljøbelastning som negative virkninger for klima og miljø. Miljøbelastning forekommer gjennom hele livsløpet til en vare eller tjeneste, fra uttak av eventuelle råvarer, via produksjon, transport og bruk, til avfallshåndtering. Å ivareta klima- og miljøhensyn innebærer å unngå eller minimere direkte og indirekte klimagassutslipp og forurensing til luft, grunn og vann, samt å ta hensyn til naturmangfold, og å fremme energieffektivisering, ressurseffektivitet og giftfrie sirkulære verdikjeder. Listen er ikke uttømmende.
Det er viktig å merke seg at det ikke er tilstrekkelig kun å vurdere klimaeffekter, da det er den helhetlige miljøbelastningen som er viktig for å etterleve bestemmelsen. Klima er en underkategori av miljø, og forskriften åpner ikke opp for kun å fokusere på én type miljøbelastning. Det at klima nevnes spesifikt i tillegg til miljø, betyr at klimabelastning ikke kan ignoreres.
Noen aktuelle spørsmål:
Se gjerne hen til DFØs klima- og miljørisikoliste for informasjon om sentrale klima- og miljøbelastninger for ulike anskaffelser, og tiltak som kan gjøres for å ta hensyn til disse.
Eksempler på anskaffelser som etter sin art alltid har vesentlig miljøbelastning er, ifølge DFØ:
Hvis vurderingen konkluderer med at det ikke er vesentlige miljøbelastninger, kan vi ta i bruk unntaksbestemmelsen om anskaffelser med uvesentlig miljøbelastning. Unntaket vil ifølge DFØ gjelde for anskaffelser som etter sin art har et klimaavtrykk og en miljøbelastning som er uvesentlig, altså at denne typen anskaffelser normalt sett har et klimaavtrykk og miljøbelastning som har marginal betydning.
Eksempler på anskaffelser som etter sin art har uvesentlig miljøbelastning er, ifølge DFØ:
Med begrunnet bruk av unntak for anskaffelser med uvesentlig miljøbelastning, er det ikke obligatorisk å stille miljøkrav og det vil antagelig heller ikke være forholdsmessig eller ha tilstrekkelig tilknytning til leveransen.
Hvis en har konkludert med at det ikke er grunnlag for unntak om uvesentlig miljøbelastning, må miljøhensyn inn i enten tildelingskriterier eller kravspesifikasjon. Hovedregelen i den nye forskriften er at vi skal velge tildelingskriterier, men det finnes et viktig unntak i tilfeller der vi mener miljøeffekten blir bedre av å benytte oss av minstekrav i oppdragsgivers spesifikasjon, heller enn tildelingskriterier.
Neste steg er å kartlegge hvilke klima- og miljøhensyn som kan innarbeides i konkurransen:
En bør gjennomføre markedsdialog hvor miljøspørsmål som dette tas opp i før konkurranser utlyses. Hva som tas opp i markedsdialogen skal dokumenteres.
Vær oppmerksom på at potensielle tilbydere kan prøve å presentere miljøtiltak som ikke nødvendigvis har noen reell miljøeffekt. Les gjerne mer om hva grønnvasking er og hvordan du kan gjenkjenne det.
Opprinnelsesgaranti på strøm er et eksempel på noe som koster penger, men som ikke påvirker klimaet/miljøet direkte, eller har noen betydning for energimiksen i strømmen som blir anskaffet. Også indirekte virkninger er tvilsomme, jamfør OE-rapport 2018-30, utarbeidet for Olje- og energidepartementet. Strøm med opprinnelsesgaranti kan ikke uten videre markedsføres som fornybar eller grønn, ifølge Forbrukertilsynet.
Et annet eksempel er krav om bruk av biodiesel: På grunn av omsetningskravet må leverandører uansett selge en viss andel biodiesel, som rutinemessig blandes inn i vanlig diesel. Om kommunen kjøper ren biodiesel, blir denne trukket fra mengden biodiesel som blir blandet inn i andre salg. Dermed har tiltaket ingen effekt på nasjonale eller globale klimagassutslipp. Det er riktignok mulig å kjøpe biodiesel utenfor omsetningskravet, men Miljødirektoratet fraråder det fordi det kan hindre omstilling til nullutslippsløsninger i tillegg til å være dyrt og vanskelig å gjennomføre (se rapport fra Miljødirektoratet).
Det anbefales at en fokuserer på tiltak der Bergen kommune har en sjanse til å påvirke markedet. I noen markeder vil kommunen være en stor aktør som leverandørene kappes om å levere til, mens i andre markeder er Bergen kommune en lite betydningsfull aktør. Kontraktens verdi/størrelse vil kunne ha betydning for hvor langt vi kan strekke oss i den enkelte konkurranse.
Emballasje på varer som pakkes på andre siden av kloden, har vi (eller våre leverandører) sjelden mulighet til å påvirke. Det er heller ikke noen miljøgevinst i om leverandører må skifte emballasje før levering til kommunen, da det snarere vil øke det totale emballasjeforbruket. På den annen side kan det føre til mindre kjøring hvis lokal levering frakter mindre luft.
Det er gjerne produksjonen av varene som gir størst miljøbelastning, mens transport og emballasje er mindre vesentlig. Samtidig har vi ikke alltid så stor mulighet til å påvirke produksjon av for eksempel pc-er, mobiltelefoner og biler, men vi kan velge å kjøpe brukt, reparere det vi har, kjøpe produkter av god kvalitet og velge miljømerkede produkter.
Når det er klart at anskaffelsen har en miljøbelastning, skal miljøhensyn som hovedregel vektes med minst 30 prosent som tildelingskriterium. Det er imidlertid et viktig unntak fra denne regelen; når det er klart at det gir bedre miljøeffekt med krav i kravspesifikasjonen. Det er ikke nødvendig at det er en stor miljømessig fordel, den antatte fordelen kan gjerne være marginal.
Det avgjørende for valget av minstekrav eller tildelingskriterier, vil i de fleste tilfeller være hvor modent markedet er når det gjelder de relevante miljøkrav. Modenheten kartlegger vi gjennom markedsdialogen, der vi også finner de mest vesentlige miljøbelastningene. Husk at kartleggingen skal dokumenteres.
En god beskrivelse av når det er riktig med minstekrav gis i NOU 2023: 26:
«I et modent marked vil minimumskrav være det mest effektive. Dette vil gi best mulig konkurranse og de laveste kostnadene for klima- og miljøkravene. Dersom en bruker tildelingskriterier for et produkt i et modent marked kan offentlig sektor risikere å betale mer enn nødvendig for produktet eller tjenesten uten at miljøeffekten blir bedre. I et mindre modent marked der få leverandører kan levere den ønskede miljøteknologien er bruk av tildelingskriterier eller en kombinasjon av minimumskrav og kriterier et virkemiddel for å premiere de leverandørene som ønsker å strekke seg lengre. På denne måten kan oppdragsgiver bidra til å modne markedet.»
Tildelingskriterier må kunne påvirke leveransen for å ha effekt, og de må ivareta vesentlige miljøhensyn. Et eksempel på kriterium som ikke oppfyller det siste, kan være en avtale om varelevering der vi stiller krav om nullutslippskjøretøy. I de aller fleste tilfeller vil ikke dette være tilstrekkelig, da det er produksjon av varene som står for den største miljøbelastningen. For møbler og PC-er viser EUs Joint Research Center at produksjon av utstyr utgjør om lag 85 % av alle utslipp knyttet til produktet.
DFØ vurderer at for anskaffelser som kun omfatter brukte produkter, og hvor produktenes produksjonsfase er vurdert å ha størst klimaavtrykk over produktenes livsløp, så kan oppdragsgiver argumentere for at krav om brukte produkter vil gi en bedre klima- og miljøeffekt enn man vil oppnå ved bruk av tildelingskriterium.
Andre eksempler er krav om type 1-miljømerking ved anskaffelser av møbler, nullutslippskjøretøy ved anskaffelser der transporttjenester er det sentrale, og begrensinger på maksimalt 8 prosent kjøtt i kantiners innkjøpsvolum. Disse kravene er vurdert som bedre enn tildelingskriterier
Om vi mener miljøeffekten blir bedre ved å stille minstekrav i kravspesifikasjonen enn ved bruk av tildelingskriterium, må vi begrunne det.
Omlegging til mer miljø- og klimavennlig teknologi kan noen ganger være lettere for større bedrifter, enn for mindre bedrifter. Tunge klima- og miljøhensyn i anskaffelser vil derfor kunne innebære en fordel for større leverandører på bekostning av de mindre. Dette står i motstrid til det allmenne målet om å gjøre det lettere for små og mellomstore leverandører å konkurrere om offentlige kontrakter. Denne effekten kan til en viss grad motvirkes gjennom å stille klima- og miljøkrav som innfasingskrav som skal dokumenteres oppfylt først en tid etter inngåelse av kontrakt. Leverandørene vil da ha større sikkerhet for at de vil kunne finansiere de nødvendige investeringene.
DFØ presiserer at kravene som stilles ikke nødvendigvis må være oppfylt ved oppstartstidspunktet av kontrakten. Det er altså mulig å stille innfasingskrav om miljø. Det må i så fall defineres og beskrives når og hvordan slike innfasingskrav skal oppfylles.
Aktuelle vilkår handler gjerne om innfasing av mer miljøvennlige varer og tjenester i løpet av avtaleperioden, enten det er økning av miljømerkede produkter, at flere nullutslippskjøretøy eller –maskiner blir satt inn på avtalen underveis eller at andelen resirkulert avfall blir bedre i løpet av kontraktsperioden. Ved bruk av innfasingskrav bør det angis en entydig frist for når vilkåret skal være oppfylt, med krav om at leverandøren rapporterer oppfyllelsen til oppdragsgiver, og med sanksjoner hvis kravet ikke blir oppfylt. Hvis relevant, bør oppdragsgiver også sikre seg mulighet for stikkprøver/revisjon.
En annen mulighet er å oppstille tildelingskriterier i prioritert rekkefølge. Dette kan gjøres for anskaffelser etter FOA del II og del IV, hvor det ikke er foretatt vekting av tildelingskriteriene, og for Del III anskaffelser hvor det av objektive grunner ikke er mulig å vekte tildelingskriteriene. Merk at det siste er en snever unntaksbestemmelse.
Når tildelingskriterier angis i prioritert rekkefølge, skal miljøhensyn i utgangspunktet være blant de tre høyest prioriterte. Om miljøhensyn blir prioritert lavere, må det stilles miljøkrav i kravspesifikasjonen, og valget må begrunnes.
Hvis en oppdragsgiver har begrunnet hvorfor kravspesifikasjonen gir bedre effekt enn tildelingskriterier, står oppdragsgiver fortsatt fritt til å bruke miljø som tildelingskriterium i tillegg. I de tilfellene kan miljø vektes under 30 prosent.
Bergen kommune skal være forutsigbar på aktuelle og kommende klima- og miljøkrav og -kriterier. Stabile og langsiktige krav gir leverandørmarkedet insentiver til å gjøre nødvendige investeringer som slike krav vil kunne utløse.
DFØs kriterieveiviser gir formuleringer til krav og kriterier for miljø og sosialt ansvar for følgende produktområder:
Vi skal stille krav utover DFØs minimumsanbefaling. I den grad offentlige kriteriesett angir valg av ambisjonsnivå, skal vi generelt sett velge høyere nivåer.
Det kan også være nyttig å sjekke kriteriesett fra Upphandlingsmyndigheten (Sverige) eller Den Ansvarlige Indkøber (Danmark). Europakommisjonen har også kriterier og veiledning for Green Public Procurement. Se også gode eksempler/case studies hos Procura+, Circular Flanders og DFØ.
Merkeordninger for miljø kan stilles til en god del produkter og enkelte tjenester. Bergen kommune er gjennom sitt medlemskap i Nettverk for miljømerket innkjøp forpliktet til å fremme merkeordninger for miljø. I tillegg er det merkeordninger for rettferdig handel og dyrevelferd.
For mer veiledning om bruk av merkeordninger i Bergen kommunes anskaffelser, se Bk - Merkeordninger i anskaffelsene (Ikke tilgjengelig)
Krav om sertifisert miljøledelse bør vurderes benyttet som kvalifikasjonskrav i anskaffelser hvor det står i forhold til ytelsen som leveres. Husk at et slikt krav kan ekskludere en del mindre selskaper fra å levere, særlig nyetablerte selskaper. Kravet bør benyttes når det er viktig at leverandøren har et operativt miljøledelsessystem fra kontraktsstart. Kravet kan bare stilles når det er forholdsmessig.
Det er utarbeidet et kvalifikasjonskrav som ligger tilgjengelig i kommunens konkurransegjennomføringsverktøy (Mercell). For å sikre at kravet stilles på riktig måte, må den ordlyden som ligger der benyttes. Denne tar høyde for at tilbydere kan levere alternativ dokumentasjon.
Andre miljøtemaer som bør være del av planleggingen inkluderer:
I tillegg er det laget egen prosedyre for anskaffelser innen transport:
Det er utarbeidet en rekke felles, obligatoriske krav for Bergen kommune som skal benyttes i konkurransene når de er relevante. Disse finner du i Mercell og omfatter følgende:
[BK MAL] Kvalifikasjonskrav - ESPD for varer og tjenester
Det er også utarbeidet flere forslag til krav i kravspesifikasjonen som ligger i dokumentet «Samfunnsansvarskrav til registrering i Mercell Krav [Plukkliste]»
Standardiserte krav om miljø og sosialt ansvar fra DFØ skal benyttes når de er relevante. Disse er tilgjengelige i Kriterieveiviseren.
Stiftelsen Miljømerking har utarbeidet Miljøkrav til anskaffelser for følgende kategorier:
Innfasingskrav, altså krav som skal oppfylles på et senere tidspunkt enn oppstart av avtalen, bør stå i selve kravspesifikasjonen i Mercell, for å være på den sikre siden av forskriftens ordlyd (forskriften benytter ordet «krav i kravspesifikasjonen», ikke «kontraktskrav»). Det kan gjøres ved å skrive selve vilkåret inn i spesifikasjonen, eller ved å ha korte punkter i spesifikasjonen som henviser til relevante bilag.
Ved bruk av unntak fra hovedregelen om 30 prosent vekting av klima- og miljøhensyn, skal unntak begrunnes under punkt 1.3 Klima- og miljøhensyn i anskaffelsen, enten under punkt 1.3.1 Klima- og miljøkrav i kravspesifikasjonen, eller punkt 1.3.2 Ingen krav eller vekting av klima- og miljøhensyn.
Begrunnelsene for å bruke unntaket om kravspesifikasjon fremfor tildelingskriterier, vil ofte handle om at minstekrav sikrer at alle leverandører innfrir et minstenivå, og at dette minstenivået kan settes ganske ambisiøst. Da kan vi være sikre på at sentrale miljøhensyn er ivaretatt.
Når det gjelder unntaket knyttet til ikke vesentlig klima- og miljøbelastning, må vi først begrunne vurderingen av anskaffelsens art, og deretter hvorfor anskaffelser av denne arten generelt har en uvesentlig klima- og miljøbelastning. Bruk av unntaket må begrunnes, men det er ikke nødvendig med vitenskapelig dokumentasjon. DFØ opplyser at det er «viktig at begrunnelsen er detaljert nok til å få fram hvilket faktagrunnlag og eventuelle vurderinger oppdragsgiver har basert bruken av unntaket på.»
Begrunnelsen bør forklare hvorfor vi ikke kan se at det er vesentlig klima- og miljøbelastning fra anskaffelsen, og at eventuell belastning ikke kan sies å ha tilknytning til leveransen. Vi kan gjerne henvise til DFØs oversikt over anskaffelser som etter sin art har uvesentlig klimaavtrykk og miljøbelastning.
Ved inngåelse av ny avtale med krav til klima og miljø, kan kravene som er stilt tas opp i oppstartsmøtet med leverandør.
Inngår kjøretøy i avtalen, skal implementering skje i tråd med prosedyren Bk - Transport i anskaffelsene (Ikke tilgjengelig).
Implementering av merkeordninger gjøres i henhold til prosedyren Bk - Merkeordninger i anskaffelsene (Ikke tilgjengelig).
Vi skal ta vare på det vi har ved å arbeide for at kommunen prioriterer vedlikehold, reparasjon og oppsirkulering. Kontraktsansvarlig bør derfor arbeide med å informere om avtalens bestemmelser om reklamasjonsrett og garantiordninger for produkter som ikke holder den kvaliteten de skal ha. Der det er systematiske kvalitetsavvik, må dette tas opp med leverandør og det må kreves retting.
Dersom det er stilt krav til emballasje i kontrakten, bør dette følges opp i kontrakten. I tidligere kontrakter er det stilt krav til egenrapportering. I nyere kontrakter er dette tatt ut og kontraktsforvalter bør følge opp kravene i møter e.l. Dette gjelder særlig i tilfeller hvor det rapporteres fra ansatte i kommunen om utfordringer med emballasje.
Kontraktsforvalter bør ta en regelmessig/årlig sjekk av gyldighet på sertifikater for miljøledelse eller miljømerket tjeneste når det er stilt krav om dette.
Der det er stilt krav om miljømerker, bør kontraktsforvalter regelmessig foreta en sjekk av om det er tatt inn nye produkter på avtalen som ikke er miljømerkede og kan utkonkurrere miljømerkede produkter på grunn av lavere pris.
Det er laget en egen prosedyre for merkeordninger: Bk - Merkeordninger i anskaffelsene (Ikke tilgjengelig).
Ved behov for at det gjennomføres kontroll av etterlevelse av kravene eller dersom det kommer inn varsler, skal Samfunnsansvarsgruppen på Innkjøp konsern kontaktes. Det er Samfunnsansvarsgruppen som har kontrollansvar for kommunens kontrakter. Det kan være vanskelig å vurdere hva som er kontraktsoppfølging og hva som er kontroll, se BK - Ansvarsfordeling samfunnsansvar i anskaffelsene hvis du er i tvil.
Om det ikke foreligger egne sanksjonsbestemmelser, vil det i nyere avtaler være aktuelt å henvise til Bergen kommunes standardkontraktsbestemmelse i vare- og tjenestekontraktene «Dagbot ved brudd på kravspesifikasjonen og øvrige forpliktelser» dersom denne kontraktsmalen er benyttet.